沿用十余年的预付卡监管制度，即将迎来全面迭代。7月24日，人民银行官网发布《储值账户运营Ⅱ类业务管理办法（征求意见稿）》（以下简称“新规”），将多用途预付卡业务作为《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》）的重要配套制度，围绕资金限额、发行渠道、属地经营、资金存管等多方面加强管控，搭建闭环风控体系。在业内看来，新规将终结行业过往粗放扩张模式，以“小额、便民”为核心导向划定业务边界，在行业加速洗牌的同时，支付机构、消费者也将迎来全新市场环境。
层层划定业务红线
所谓储值账户运营Ⅱ类业务，即多用途预付卡业务。多用途预付卡由专营发卡机构（支付机构）发行，具有可跨地区、跨行业使用的特点。在商超零售、餐饮服务、园区商圈、公共交通等特定消费场景下，多用途预付卡是银行卡、移动支付等通用非现金支付方式的有益补充。
北京商报记者注意到，此次新规为预付卡发行、受理等设置了清晰的分级资金约束，从源头堵住大额匿名交易潜藏的各类风险。
具体来看，预付卡支付机构发行的预付卡应以人民币计价，按照实收人民币资金等值发行。新规要求，单张记名预付卡资金限额不超过5000元，单张不记名预付卡资金限额不超过1000元。
同样的，新规对预付卡大额购卡也提出要求。个人或者单位购买记名预付卡或者一次性购买不记名预付卡1万元以上的，应当使用实名并提供有效身份证件，并登记购卡人姓名或者单位名称、单位经办人姓名、身份证件名称和号码、联系方式、购卡数量、购卡日期、购卡总金额、预付卡卡号及金额等信息。
业内指出，过去，曾有支付机构依靠线上批量发卡、第三方代销快速做大业务规模，而此类扩张路径也将在新规之下被大幅收窄。
在销售渠道上，新规强调，预付卡支付机构原则上应当通过实体网点发行销售预付卡。基于公共交通领域小额、便民支付需求，确需通过网络渠道发行销售预付卡的，预付卡支付机构应当通过自营网络平台办理，且单张预付卡资金限额不超过200元。
同时还提出属地化经营要求，根据新规，预付卡支付机构应当对自营网络平台开展的预付卡发行销售、充值业务进行专项管理，确保预付资金仅用于公共交通领域小额、便民支付，同一付款人通过自营网络平台购买、充值预付卡年累计金额不超过1万元，并防止经营活动超出许可地域范围。
此外，新规明确，预付卡支付机构委托销售合作机构代理销售的，应当建立代销风险控制机制。销售资金应当按规定存入预付卡支付机构备付金账户。
北京商报记者注意到，新规延续了原有多用途预付卡业务监管总体要求，在机构业务许可、业务模式等方面没有重大变动，主要调整体现在，要求预付卡支付机构进一步加强用户身份识别，压实特约商户管理责任，加强交易信息管理，提升交易透明度。另外，强化风险管理要求，持续健全多用途预付卡业务及资金风险防控体系。
南开大学金融学教授田利辉评价，人民银行此次出台新规征求意见稿，是深化金融法治建设、完善支付体系监管的重要举措，核心在于通过制度性安排，填补储值账户Ⅱ类业务监管的不足，防范支付风险与资金挪用隐患。
平衡防风险与促发展
在业内看来，本次新规的推出，一方面是完善国内支付领域法治框架，作为《条例》的重要配套制度，有利于补齐细分业务监管；另一方面，也意在通过全方位规则，化解长期行业风险，从源头遏制各类违法金融活动。
过去，匿名大额购卡、异地无序展业、核心业务外包、资金存管不规范等问题，易催生洗钱、套现、资金挪用、电信诈骗等各类隐患。
正如博通咨询首席分析师王蓬博指出，新规搭建起覆盖全业务链条的闭环风险管控机制，围绕发卡充值、商户受理、资金使用三大核心流程，配套额度、实名、渠道、地域多维度约束规则，针对异地展业、渠道代销、核心业务外包、预付卡套现洗钱等过往高频风险点设置对应管控措施，叠加备付金集中存管、交易资料长期留存相关要求，有利于资金与信息类风险实现全流程追溯管理。
值得一提的是，新规在整套制度设计上，兼顾风险约束与民生服务需求，例如，新规明确线上发卡充值仅限公共交通等小额场景，单张卡片限额200元，个人全年购卡充值累计额度不超过1万元，代销渠道也仅对200元以下实体预付卡开放。
王蓬博认为，这既明确了行业业务发展边界，同时也保留了便民领域合理创新空间，整体引导行业业务聚焦小额本地民生场景，收紧无实体场景支撑的线上大规模发卡渠道，仅对公共交通这类刚需小额场景放开线上服务，不鼓励跨区域批量发卡、通道套利类经营模式，推动行业发展逻辑从过去单纯追求规模扩张转向深耕实体场景。
“这一制度设计兼顾安全与效率，既防范系统性风险，又为合规创新预留空间，彰显监管层在‘促发展’与‘防风险’之间的平衡智慧。对提升支付行业公信力、维护金融稳定具有重要意义。”田利辉评价。
对于此次新规的落地，人民银行也称，此次新规征求意见稿是促进储值账户运营Ⅱ类业务健康发展的制度保障。随着预付卡业务发展，市场中出现了一些新情况，既有便民利民的创新实践，也有违规问题和风险事件，有必要结合市场情况和监管需要修订完善制度规则。
业内权威专家指出，出台新规，有利于进一步明确业务边界和管理要求，构建责任更加清晰、经营更加规范、服务更加优化的多用途预付卡市场，让广大商家、消费者使用更加放心。
一方面，新规提出健全风险监测机制、加强交易信息管理等要求，确保交易信息准确、完整、可追溯，提升预付卡支付机构风险防控能力，保障用户资金安全。另一方面，也满足商家多元化经营需要，适配消费者部分场景化、预付式消费需求，进一步激发多用途预付卡服务小额便民消费的效能。
进一步加速行业洗牌
人民银行称，新规征求意见稿意见反馈截止时间为2026年8月8日。在业内看来，随着后续新规落地，短期或增加机构合规成本，但长期将通过规范市场秩序，推动优胜劣汰，助力行业构建良性生态。
“可以看出本次新规相比2012年老办法，约束范围、管控力度、执行标准都出现明显升级。”王蓬博称，首先在代销与获客端，机构需要重构自有获客体系，线下运营、系统研发的刚性成本会持续抬升，以往轻资产渠道扩张的路径不再可行。
另外在经营地域管控方面，老版规则对商户属地管理要求较为笼统，新规明确商户经营地址必须匹配牌照载明地域，还要求机构实地核验每一家线下商户，全国性铺卡拓客的模式直接受限，绝大多数中小机构应该集中资源深耕本地场景。
此外在资金管控层面，王蓬博称，尽管禁止取现、跨机构资金划转的基础条款在2012年规则中已经存在，但旧规缺少配套闭环约束，本次新规新增单笔支付1万元上限、细化线上使用白名单、强化备付金分户隔离、完善全链路交易留痕等配套条款，从发卡、充值、消费、退货全流程封堵变通操作，各类依托预付卡开展资金周转的套利模式将会彻底失去生存空间。
“总体来看，我们预计行业分化速度会持续加快，扎根本地公交、企业福利等实体场景的机构，以及合规管理体系完备、备付金管控规范的机构，可以稳定维持业务运转，但缺少线下商户资源、主要依靠线上批量发卡和渠道合作获利的机构，可能会逐步收缩相关业务，甚至部分主体最终退出预付卡市场。”王蓬博说道，可以预见，行业整体不会再出现规模快速扩张的情况，后续整体经营重心会持续向小额、本地化、合规化的便民支付业务倾斜。
素喜智研高级研究员苏筱芮同样称，结合近年来多家预付卡机构注销的动作看，预计后续行业洗牌将进一步加速。建议相关机构认真对标新规内容，尽早开展合规细项的盘整与梳理，借助过渡期加大在核心业务处理系统上的投入，通过技术手段提升自营模式下商户管理、交易处理及风险管理效率。